最高法行政机关违约应充分赔偿当事人实际损失

中新网12月10日电 最高人民法院10日举行新闻发布会,发布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》。司法解释明确,行政机关违约的,应当充分赔偿当事人的实际损失。原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的,人民法院应予支持。

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坚持行政协议充分赔偿原则,确保行政协议当事人实体权益实现

明确行政协议的定义和范围,切实保障行政协议当事人的合法权益

——明确了行政协议案件中的诉讼类型转换。行政协议诉讼是公法诉讼,具有维护国家利益和社会公共利益的客观诉讼性质。司法解释规定,原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任,人民法院经审理认为行政协议无效的,应当向原告释明,并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效;因被告的行为造成行政协议无效的,人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明拒绝变更诉讼请求的,人民法院可以判决驳回其诉讼请求。

首经贸党委书记冯培表示,唐山学院和首经贸是京津冀地区的兄弟院校,都以服务区域经济社会发展为舞台,有着共同的事业追求。首经贸大力推动协同创新,以特大城市经济社会发展研究院为代表的一批高端智库围绕京津冀协同发展战略进行深入研究,已连续8年对外发布《京津冀蓝皮书》,引起了社会的强烈反响。通过签署战略合作框架协议并实施共建,深度融入大战略,主动实现大作为,将充分发挥两校服务京津冀城市群发展智囊团和思想库的作用,共同谱写京津冀协同发展的新篇章。

——明确对行政优益权行为的裁判方式。针对行政机关作出的单方变更、解除行政协议等行使优益权的行为,司法解释规定了不同的裁判方式:在履行行政协议过程中,可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形,被告作出变更、解除协议的行政行为后,原告请求撤销该行为,人民法院经审理认为该行为合法的,判决驳回原告诉讼请求;给原告造成损失的,判决被告予以补偿;被告行使行政优益权的行为违法的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以责令被告重新作出行政行为;被告行使行政优益权的行政行为违法,人民法院可以判决继续履行协议、采取补救措施;给原告造成损失的,判决被告予以赔偿。

美国2020财年国防授权法案要求美国政府和军方对中国的海外投资以及中国与俄罗斯的军事关系进行检视并提出报告,明确禁止使用军费预算购买如华为公司的产品与服务,以确保所谓的美军网络设施采购供应链的安全。这一法案还明确支持美国政府为提高台湾防御能力的努力。

坚持对行政机关行使优益权行为的合法性审查,确保行政机关“法无授权不可为”原则落实

——明确了行政协议诉讼原告资格。行政协议往往涉及国家利益和社会公共利益,往往涉及行政管理目标的实现。因此,在行政协议订立过程中,需要遵循“公开、公平、公正”的行政法原则。行政协议案件中,行政协议的订立和履行不仅涉及到协议当事人的权利义务,也涉及到行政协议当事人之外的利害关系人的权利义务。司法解释根据行政诉讼法的规定,规定了行政协议中的利害关系人的原告资格,不局限于民事合同的相对性原则。为了保证公平竞争权人在行政协议订立中的权益,规定了公平竞争权人的原告资格;为了保障被征收、征用人、公房承租人等弱势群体的实体权益,规定了用益物权人和公房承租人的原告资格。

美国现任国防部长马克·埃斯珀声称:“中国是竞争对手,不是敌人。”现任美军参联会主席马克·米利也说:“美国不准备和中国开战。”目前,尽管美国民主、共和两党就明年的总统大选和弹劾特朗普问题斗得不可开交,但在强调遏制中国、俄罗斯问题上,两党态度高度一致。

美国2020财年国防授权法案为太空司令部编列预算为8380万美元,授权美国太空司令部设立必要的机构和太空系统采购机制,但禁止增加原计划之外的职位;太空部队仍隶属空军部,由太空司令部司令具体领导,太空司令部司令直接向空军部长报告,并成为参谋长联席会议成员。需要说明的是,上述8380万美元显然不包括美国太空力量的常规经费,因太空部队仍隶属空军部,美国太空力量常规经费这一“大块”,仍由空军部掌管和使用。

此外,美方催逼北约盟国增加防务支出在GDP中的比重,但这一部分即使增加也只会由其本国自主开支;而催逼日、韩增加负担美军驻军费用与此不同,其所得可由美方使用和开支。美国要求韩、日增加担负美军费用的理由,是“支付美军在这一地区的活动所需”,由此可知,美国一旦获得这一部分经费,将明显加强美军在这一地区的存在和实力,其针对中俄的含义十分明显。

网络战在现代战争中的威力还没有展现出来。伊朗击落美国的“全球鹰”无人机之后,特朗普临机叫停了对伊朗的报复性军事打击。随后有消息称,美国对伊朗实施了大规模网络攻击,但双方都未披露此番网络打击的效果。有人据此认为,网络战的实战效果“不过尔尔”。

2018年,唐山市获批国家第三批跨境电商综合试验区,正在构建具有全球影响力的国际物流枢纽城市。唐山学院党委书记刘学东介绍,电子商务学院的成立,正是学校立足新时代、承担新使命、聚焦新任务的创新举措。他表示,唐山学院将以成立电子商务学院为契机,深入推进高质量内涵式发展,全面提高整体办学水平,为唐山市加快实现“三个努力建成”“两个率先”目标作出积极贡献。

耐人寻味的是,特朗普政府不久前派出国防部长埃斯珀等大员,以韩国是“一个富裕的国家,可能而且应该支付更多资金,协助抵消防务成本”为由,要求韩国对美国驻军承担的年度费用,从目前的8.7亿美元,剧增至50亿美元。同时,要求日本承担的驻日美军经费从18亿美元暴增至80亿美元,二者的增加额之和为103亿美元。增减之间的数字如此接近,让人不免怀疑特朗普在打“堤内损失堤外补”的“如意算盘”。

伴随着这种野心,美军军费连年攀升。在特朗普总统上任的2017年,美军军费为6030亿美元,4年间美国年度国防预算已经增加1350亿美元,增幅超过22%,足见特朗普“重建美军”的力度非同一般。

黄永维介绍,《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》全文共29条。主要规定了以下几个方面的内容:

行政协议诉讼既包括了行政机关行使行政优益权的行政行为诉讼,也包括了行政机关不依法履行、未按照约定履行协议义务的违约诉讼。司法解释针对不同的诉讼请求,确立了不同的审理规则。

与此同时,美国2020财年国防授权法案一如既往地将俄罗斯武装力量列为美国的国家安全威胁,以“保护欧洲能源安全”的名义对俄罗斯与欧洲之间的“北流-2”天然气管道合作项目实施制裁,以“妨碍北约集体安全”为名义对土耳其购买俄罗斯S-400防空系统实施制裁,并正式禁止美军向土耳其交付F-35战斗机。

明确行政协议诉讼主体资格,保障当事人诉讼权利

唐山市近来引入北京优质高等教育资源的举措连连,9月,北京交通大学唐山研究院揭牌,并迎来了研究院的首批新生。唐山与北京交通大学紧密合作,为北京交通大学唐山研究院提供最大支持、最优服务,共同推动36个国家级、省部级等各级各类实验室建设。10月底,北京理工大学与唐山市签订合作办学协议,北京理工大学唐山研究院正式揭牌。

(作者单位:国防科技大学信息通信学院)

目前,韩国在贸易上遭受日本制裁导致国内产业受到严重影响,于是以废除与日本签订的《军事情报保护协定》作为报复手段,却又因受到美国的强大压力,不得不给这一协定“续命”,美国还在驻韩美军费用上“狮子大开口”,愤怒的韩国民众甚至喊出了“美军滚出去”的口号。但是,至今韩国军队的战时指挥权仍在美军手中,驻韩美军甚至还要将韩国军队的平时指挥权也收回去,安全上的高度依赖,使得韩国与美国讨价还价的余地不大。同样,日本在防务上也是高度依赖美国。因此,韩日两国都不太可能断然拒绝美国提高“保护费”的要求。

——明确行政协议无效情形。司法解释结合行政协议的特点,结合行政诉讼法关于无效行政行为的规定,对行政协议无效的情形作了明确。行政协议存在重大且明显违法情形的,人民法院应当确认行政协议无效;人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效;行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的,人民法院可以确认行政协议有效。

实际上,美国之所以至今没有放手使用网络攻击手段,一是因为网络战手段一经使用就会被解秘,从而失效;二是美国可能考虑将功能强大的网络攻击手段,用于它认为的最强大的对手,为保持技术突然性以达成一招制敌的效果而暂时隐忍不发。

不久前,在美国政军两界具有广泛影响力的著名智库传统基金会发布了长达500页的《2020年美国军事实力指数》报告。该报告一改以往对美国军力的超强自信,大力唱衰美军。

这份报告按照非常弱、弱、及格、强、非常强5个等级评分,将美国陆军、海军、空军、海军陆战队以及美军的核力量水平都评级为“及格”。结论是美国现有军事力量无法满足“大国竞争”需求和同时应对“两场战争”的需要。这种对自身军力的“唱衰”和对所谓“威胁”的夸大,反映出其追求绝对优势的野心。

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——明确了行政协议的内涵。司法解释第1条规定,行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据这一规定,行政协议包括四个要素:一是主体要素,即必须一方当事人为行政机关;二是目的要素,即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标;三是内容要素,协议内容必须具有行政法上的权利义务内容;四是意思要素,即协议双方当事人必须协商一致。通过对行政协议内涵的规定,明确行政协议与民事合同之间的区别。

——明确规定了行政协议的范围。行政诉讼法规定,政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议属于行政协议范围。司法解释对除上述两类协议之外的类型进行了列举。主要包括:矿业权出让协议等国有自然资源使用权出让协议;政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议;符合司法解释规定的政府与社会资本合作协议等等。通过对国有自然资源使用权出让协议的审理,将有效解决过去一段时间,国有自然资源领域政府不履约、不监管、权力寻租等乱象,确保国有资产等国家利益得到有力保护;通过对政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议,将有力保障城市低收入群体的“房子是用来住的”合法权益;通过对政府与社会资本合作协议的审理,将有利于保障社会资本方参与公私合作的积极性和安全感,有利于营造公平竞争环境,有利于非公有制经济健康发展。

美国2020财年国防授权法案除常规内容的预算编列,比如授权空军采购12架F-35战机、8架F-15EX战机,为海军提供3艘“阿利伯克”级驱逐舰、1艘新护卫舰、两艘两栖战舰和3艘无人水面舰艇等装备采购,法案的重点和亮点在建设“天军”和加强“网军”。

——明确对行政优益权行为的合法性审查。司法解释坚持对被诉行政行为合法性进行审查,明确规定,人民法院审理行政协议案件,应当根据行政诉讼法第70条的规定对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行全面的合法性审查,不受原告诉讼请求的限制。

美国网络司令部于2017年8月18日正式成立,其133支专业网络战部队已经建成并形成作战能力。美国2020财年国防授权法案编列的网络研发开发总预算为28亿美元,包括近20亿美元的研发经费和8.43亿美元的采购经费。

——明确了行政机关的被告资格。基于行政协议诉讼“民告官”的定位,司法解释规定,因行政协议的订立、履行、变更、终止等产生纠纷,公民、法人或者其他组织作为原告,以行政机关为被告提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。人民法院受理行政协议案件后,被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的,人民法院不予准许。

黄永维指出,需要明确的是,人民法院审理行政协议案件,一般遵循实体从旧,程序从新原则,对于2015年5月1日之前订立的行政协议发生纠纷的,适用当时的法律、行政法规及司法解释;当时的法律、行政法规及司法解释没有规定的,可以适用行政诉讼法和本司法解释。以上是我对行政协议司法解释主要内容的介绍。

规范行政协议案件的强制执行,确保国家利益、社会公共利益及时实现

——明确不同诉讼类型的举证责任。司法解释根据当事人的不同诉求,结合行政机关在行政协议中的地位,区别情况规定了举证责任。被告对于具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任;原告主张撤销、解除行政协议的,对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任;对行政协议是否履行发生争议的,由负有履行义务的当事人承担举证责任。

法案确定的美军网络战技术开发的7个重点投资方向是:网络终端管理、身份认证与网络访问管理、内部威胁的安全措施、安全的网络应用开发、任务伙伴之间的跨网络行为安全技术、网络设备采购的供应链风险管理、网络加密技术开发等。相关预算数额不小,从网络作战预算的研发经费和采购经费的分配上看,美军对网络技术和设备的获取途径,主要还是以军方研发为主。

2019年8月29日,美国太空司令部正式宣告成立,其功能定位为“导弹预警、卫星操作、太空控制和太空支持”等。太空司令部计划设立87个部门,初步确定人员规模大约700人。成立之时,已有287人上岗,目前到位大约400人,预计2020年年初将增至500人。按照美国太空司令部司令雷蒙德上将的计划,这个司令部将在1年内达到“初始作战能力”,然后再经过数年形成“全面作战能力”。

——以行政机关作出的处理决定作为执行名义,向人民法院申请强制执行。如果法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权,行政机关可以对不履行协议的行政相对人作出处理决定。如果行政机关依法作出行政决定后,行政相对人未申请行政复议或者其他行政诉讼,且仍不履行,协议内容具有可执行性的,行政机关可以向人民法院申请强制执行。

依法确认行政协议的效力,确保国家利益、社会公共利益和私人合法权益的平衡

——明确行政协议诉讼种类。为了便于当事人提起行政协议诉讼,司法解释根据行政诉讼法的规定,明确了行政协议诉讼的具体种类,主要包括:请求判决撤销行政机关行使优益权的行政行为或者确认该行政行为违法;请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务;请求判决确认行政协议的效力;请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议;请求判决撤销、解除行政协议;请求判决行政机关赔偿或者补偿;等等,基本上包括了所有的行政协议类型,确保当事人的合法诉求在行政诉讼中得到全面实现。

——明确行政协议可撤销情形。司法解释参照合同法等民事法律规范的规定,规定了行政协议可撤销的情形。司法解释规定,原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销,人民法院经审理认为符合法律规定的可撤销情形的,可以依法判决撤销该协议。

黄永维表示,下一步,人民法院将进一步贯彻党中央的各项部署和要求,严格按照行政诉讼法的规定,公正审理好行政协议案件这一新类型案件,进一步推进诚信政府法治政府建设,进一步推进政府治理能力现代化,进一步强化产权保护力度,让人民群众在每一起行政案件中感受到公平正义。

同时,美国2020财年国防授权法案明确禁止将驻韩美军人数降至2.85万人以下,这就排除了因美韩之间的复杂矛盾而导致驻韩美军被削弱的可能。

在美国的大力推动下,12月3日-4日在英国伦敦召开的北约70周年峰会上,北约秘书长斯托尔滕贝格宣布,“北约正式确认太空成为一个作战领域”。虽然斯托尔滕贝格宣称北约不打算在太空部署武器,但承认北约成员国一直在努力构建太空防御体系。美军太空司令部司令雷蒙德上将则表示,美军不仅希望与北约盟国军队进行太空卫星所获取信息的互换,还想与盟国在地球轨道采取“联合行动”。

坚持行政协议诉讼的全面管辖原则,确保案件公正审理

基于行政协议诉讼“民告官”的定位,行政机关认为行政相对人不依法、不依约履行行政协议的,可以根据行政诉讼法和行政强制法的规定,向人民法院申请强制执行。主要包括两种情形:

——明确排除了行政机关的内部协议、人事协议。为了准确把握行政协议的范围,司法解释进一步规定,对于行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议、行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议,不符合行政协议的基本要素,不属于人民法院行政诉讼受案范围。

——明确了行政协议的给付判决。为了确保行政协议当事人实际权益,回应当事人实质诉求,司法解释规定了具体给付判决。司法解释规定,被告未依法履行、未按照约定履行行政协议,人民法院可以依法判决被告继续履行,并明确继续履行的具体内容;被告无法履行或者继续履行无实际意义的,人民法院可以判决被告采取相应的补救措施;给原告造成损失的,判决被告予以赔偿。

美国2020财年国防授权法案的一些条款明确针对中国,包括要求美国国防部建立一份与中国军方有联系的中国机构和公司名单,用于审批中国学生和研究员的赴美签证申请,以防止美国军事研究成果的泄露。美国国会参议院军事委员会称,美国的军事优势面对来自中国的“新威胁”,这些“威胁”包括在南海的岛礁建设等。

——明确行政协议效力待定情形。司法解释规定,法律、行政法规规定应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议,在一审法庭辩论终结前未获得批准的,人民法院应当确定该协议不发生效力;行政协议约定被告负有履行批准程序等义务而被告未履行,原告要求被告承担赔偿责任的,人民法院应予支持。

——明确行政协议解除情形。司法解释规定,原告请求解除行政协议,人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的,可以判决解除该协议。

美国年度国防法案的预算本来就十分庞大,并且连年保持大幅度的增长,其以中俄“威胁”为借口,既是掩耳盗铃,也是贼喊捉贼。美方每到国防授权法案出台之际,都拿中、俄做“幌子”,既是出于扩军备战的需要制造对手,也是习惯性冷战思维的惯性使然。

美国2020财年国防授权法案批准的新一年度军费支出为7380亿美元,相比3月11日特朗普政府向国会提出的7500亿美元,减少了120亿美元。这从一个侧面说明,美国政府无法做到让军费无节制地增长。这一方面因为美国军费数额已经十分庞大;另一方面,因为特朗普政府在世界范围内挑起贸易战,不仅影响他国经济,同时导致美国经济增长乏力,对军费增长的支持力度也随之减弱。

——明确行政机关依法行使行政职权造成损害的补偿。对于合法的行政行为造成损害的,行政机关应当依法补偿。司法解释规定,被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权,导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失,原告请求判令被告给予补偿的,人民法院应予支持。

——明确了行政协议违约责任。行政机关违约的,应当充分赔偿当事人的实际损失。司法解释规定,原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的,人民法院应予支持。被告明确表示或者以自己的行为表明不履行行政协议义务,原告在履行期限届满之前向人民法院起诉请求其承担违约责任的,人民法院应予支持。

——以行政机关作出的履行协议决定作为执行名义,向人民法院申请强制执行。如果行政协议的行政相对人未按照协议履行,行政机关可以作出相应的履行协议行政决定。如果相对人未申请行政复议或者提起行政诉讼,且仍不履行,协议内容具有可执行性的,行政机关可以将该行政决定作为执行名义向人民法院申请强制执行。

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